深圳市城市更新项目实操系列（六）——补偿安置主体纠纷的司法处理原则与项目推进过程中的应对建议

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提要

在城市更新项目中，由于项目用地来源复杂、报建不规范、产权登记不完善、补偿不断升高等原因，与城市更新项目有关的补偿安置主体纠纷近几年来频频发生。对此，目前司法实践大多采取“先行政后司法”的纠纷解决策略，这固然可以发挥 行政机关的专业优势，有利于查清事实、解决纠纷，但也对项目的尽快推进产生了不利影响。

本公众号于3月8日发布了《西政资本：深圳市城市更新项目实操系列（四）——拆迁补偿的风险控制和合约处理技巧》，为便于读者对拆迁补偿过程中的权属争议与纠纷处理思路有更深入的认识，本文以一个常见的诉讼案例为引子，对法院解决此类纠纷的思路及其依据进行整理，并就城市更新项目针对此类问题的处理对策进行分析，以飨读者。

【问题的提出—旧改补偿安置主体纠纷常见案例】

2012年6月，黄某凭借某物业（下称“待拆物业”）“两证一书”（土规证、工规证及《宝安县居民（私人）兴建住宅用地批准通知书》） 等文件，被认定为深圳某旧改项目的权利主体，并与该项目的实施主体-深圳某开发公司签订了《搬迁补偿安置协议》，约定：黄某应及时清空、搬离待拆物业；某开发公司将给予黄某一定数量的回迁房作为补偿。

在《搬迁补偿安置协议》签订后，另一人叶某提出异议，认为前述待拆物业并非黄某独有，并主张：待拆物业虽然以黄某的名义报建，但在建设过程中，黄某因资金不足，曾与叶某签订《合作建房协议》，并约定建成后，该物业的第一层（约占建筑面积的1/3）归叶某使用、支配；据此，黄某所取得的回迁房中，有部分应为叶某所有。

因协商未果，叶某决定以黄某和某开发公司作为被告向法院起诉，请求：1、确认叶某对待拆物业第一层享有产权；2、被告应当赔偿叶某因待拆物业第一层被拆而产生的各项损失（具体项目及计算方式从略）；3、本案诉讼费应当由被告承担，等等。

深圳某区法院在受理叶某的起诉后，经审查认为：叶某的诉请，其实质是请求确认叶某才是有权签订搬迁补偿安置协议的权利主体，即拆迁补偿安置协议主体的争议；对此，根据现行法律及《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》，此类争议不属于人民法院主管工作的范围。据此，某区法院最终裁定驳回叶某起诉。叶某不服，向深圳市中级人民法院起诉，被驳回上诉，维持原裁定。

上述案件是旧改中有关补偿安置主体纠纷的常见案例，在城市更新项目中，由于项目用地来源复杂、报建不规范、产权登记不完善、补偿不断升高等原因，类似的补偿安置主体纠纷近年来屡见不鲜。开发企业在建筑物确权时，应注意相关法律文件的性质，如两证一书，仅为政府对建房行为的性质许可，并不是确定房屋权属的凭证，效力绝不等同于房地产证或房屋所有权证。对于此类房屋，应在权属摸底时，充分发挥开发商的能动性，了解实际情况后结合所在区的政策制定专项方案。

【旧改项目产权纠纷的司法处理】

从以上案件中，我们不难看出：深圳司法机关对旧改补偿安置主体纠纷，大多秉持着“先行政后司法”的态度。具体法律依据如下：

（一）适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的情形

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条明确规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。

根据《深圳市城市更新办法实施细则》第三十三条规定，拆除重建类城市更新项目的实施方式包括权利主体自行实施、市场主体单独实施、合作实施以及政府组织实施，如果是政府通过公开方式确定项目实施主体，或者由政府城市更新实施机构直接实施，涉及房屋征收与补偿的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行。

因此，如是政府通过公开方式确定项目实施主体，或者由政府城市更新实施机构直接实施的城市更新项目中，当事人对待拆物业权利主体产生争议的，可适用《《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，即先由主管部门作出处理，当事人不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。实践中，拆除重建类城市更新项目多采用市场主体单独实施方式，如是单独的市场主体实施城市更新项目的，则不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

（二）法释【2005】9号批复的适用情形

最高人民法院在《当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释【2005】9号）对此类纠纷的裁判规则作出进一步明确规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，……”这一规定至今仍有法律效力，并通行于现阶段各级法院的司法实践。

城市更新项目中，当事人对待拆物业权利主体产生争议，未与拆迁人签订拆迁补偿安置协议而提起民事诉讼的，深圳法院在审理此类案件时，也是严格地遵照上述法规、司法解释的规定，一审法院对此类案件一律裁定驳回起诉，二审法院则驳回上诉，维持原裁定。

综上所述，在城市更新过程中，当事人因待拆物业权利主体产生争议的，应当先由主管部门作出处理；当事人不服的，可再申请行政复议或者提起行政诉讼。

【项目运作中的注意事项】

针对“补偿安置主体纠纷”，现行立法和司法实践采取的是“先行政后司法”的态度。这固然是基于房屋确权、拆迁工作的专业性，以及深圳地区出现的各种土地历史遗留问题所考虑。然而，这样的解决路径不免地会拉长纠纷解决时间。从项目运作的角度，这会拖慢项目审核进度，增加项目运作的不确定性。

（一）拖慢项目审核进度

在城市更新意愿征集和计划申报阶段，项目方需“理清项目用地上的经济关系，包括土地及地上建筑物的产权”。此时，开发商为降低后续操作的难度，一般会先跟待拆物业的实际所有人对接，并签订相关协议。而在实施主体确认及产权注销阶段，城市更新主管部门一般都会以证载权利人为准。如因继承、转让、诉讼等导致证载权利人与实际权利人不一致的，需作特殊处理并提交证据证明。对于“无证”物业，则要求项目方联系集体经济组织对现有权利人进行调查、征集，最终由原集体经济组织出具相关证明。

在城市更新计划申报和实施主体确认阶段，城市更新主管部门最后都会对权利主体对外公告，如有人对公告内容提出异议，城市更新主管部门将停止对争议项目的审核，直至争议解决或进行项目风险评估。如此一来，旧改项目的审核进程将会因此而拖延，甚至搁置，从而增加项目运作的时间、资金成本。

（二）增加项目运作的不确定性

为督促旧改项目的推进，《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》明确规定：“自城市更新计划公告之日起1年内，未完成土地及建筑物信息核查和城市更新单元规划报批的”，以及“自城市更新单元规划批准之日起2年内，项目首期未确认实施主体的”，各区政府可将之调出计划。

据此，旧改项目争议的解决需要时间，但项目推进不会等人，如因旧改项目权利主体纠纷导致项目拖延，该项目可能会面临被调出计划的不利后果。

【总体应对建议】

诉讼耗时漫长，不确定因素众多，要减少乃至避免权利主体争议对项目推进的消极影响，项目方应当事先对项目用地的权属情况进行充分的尽职调查，在此基础上做好进度计划和纠纷解决的预案，避免在“万事俱备”之时，因第三方临时提出的异议拖慢项目进度；在参与纠纷解决的过程中，项目方有必要尽可能利用各方力量，协调各方利益，在特殊时期使用特别手段（调整公示内容敏感信息或受众范围），减少影响项目推进的争端。

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